作者｜武卓韵
华一律师事务所合伙人
宾夕法尼亚大学法律博士
2025 年 6 月，加州洛杉矶因联邦移民执法行动爆发抗议浪潮，多起事件涉及暴力冲突、纵火、攻击联邦官员和破坏联邦财产。6 月 7 日，特朗普总统依据《美国法典》第 10 编第 12406 条（10 U.S.C. § 12406），下令调动加州国民警卫队 2000 人进入联邦服务，后又追加 2000 人。加州州长纽森及州政府随即提起诉讼，主张该命令超越法定权限，违反第十修正案，并请求法院签发临时限制令。
2025 年 6 月 12 日，加州北区联邦法院法官查尔斯 · 布雷耶（Charles R. Breyer）签发临时限制令，禁止联邦政府部署加州国民警卫队，并要求将其控制权交还州长。对此，总统一方提起紧急上诉。6 月 19 日，第九巡回法院裁定暂停临时限制令的执行，允许国民警卫队继续联邦化部署。截至写作本文时，该裁定为有法律效力的最新进展。
表面上，这是一次关于总统动员权限的技术性判例；实质上，它触碰的是在任何一个国家都属于最敏感、最危险的中枢神经：枪杆子，到底握在谁的手中？
01
复杂的"武装权力"：从民兵到联邦军
美国作为联邦制国家，武装力量体系分层清晰，涵盖联邦层级、州层级及地方层级，并在宪法框架内相互制衡。
在联邦层级，现役军队由总统指挥，通常不能在美国本土参与民事执法（通过《地方安保法案》（Posse Comitatus Act）禁止）。与此同时，各州拥有自己的国民警卫队，理论上是州的"民兵"；但在需要时，总统可以联邦化这些部队，调入国家指挥体系。这部分武装部队的调动权，便是此次争议的核心。
除了国民警卫队，一些州还有自己的州防卫部队，完全归州长指挥，不能被联邦征调。此外，还有地方警察、市政特警、县治安官等千百支地方武装单位。而在私人领域，拥有枪械的合法持枪人和私人民兵组织也广泛存在。
追溯美国早期宪政史，"武装权力"的归属一度是反联邦派的核心恐惧。
1787 年宪法制定时，反对派担心：如果将武装权完全交给中央政府，联邦军队可能变成"新的暴政机器"。为此，美国宪法第一条第八款专门规定：国会拥有"为征召民兵提供用度，以执行联邦法律、镇压叛乱和击退入侵"的权力。同时，第二条第二款规定，"总统为合众国陆海军和奉调为合众国服现役的各州民兵的总司令"，即总统只能在民兵受到征召"奉调"后，才能作为这些部队的总司令。
换言之，"调用民兵"是国会的权力，而非总统天赋的行政权。这也是为什么在后来的法典中，总统的调动权限必须有具体的法律授权——比如本案中引用的《美国法典》第 10 编第 12406 条。
但从 1792 年的《民兵法案》起，这种授权的边界就很模糊。1827 年的马丁诉莫特案（Martin v. Mott）中，最高法院第一次明确，《民兵法案》授予总统在"美国被入侵或面临入侵危险"情形下动员民兵的权力，而且总统是该"危险"是否存在的唯一判断者；该判断一经作出，所有个人及军官必须服从。
该案建立了一个关键先例：当国会赋予总统某项"需要迅速应对"的军事或国家安全权力时，法院必须对总统的判断保持最大限度克制。
法院强调，对战争相关判断的敏感性，决定了总统需要拥有迅速、集中和不可挑战的行动权，而延误服从或质疑动员本身都将"危及国家安全"，因此法院不得事后审查总统的判断是否正确。该原则也成为后来法院支持总统在《叛乱法案》（Insurrection Act）、《美国法典》第 10 编第 12406 条等条款下的动员决策的基本依据。
02
总统 vs 州长
回到目前这起案件。
首先，第九巡回法院在裁定中引用了马丁诉莫特案，认为总统在援引《美国法典》第 10 编第 12406 条、 判断是否出现"无法执行联邦法律"的情况，属于其应被高度尊重的判断范畴。虽然现代法院强调总统行为仍可接受司法审查，但在解释"战争、叛乱、执法失效"等事实前提时，仍依赖马丁诉莫特案所确立的"总统判断优先"这一基础原则。
第二，《美国法典》第 10 编第 12406 条要求，总统动用国民警卫队必须"通过州长"，就该问题，法院在判决中专门指出："通过州长"是程序性要求，强调命令传递的路径；而"获得州长同意"则是实质性授权要求，须经州长批准。
对此，联邦法典中有明确例子——例如 §12301 ( d ) 就明确要求动员须获州长"同意"，而 《美国法典》第 10 编第 12406 条中没有类似措辞，法院据此推定：国会有意赋予总统独立动员权，而非赋予州长否决权。
本案中，尽管命令未由州长亲自转发，但通过加州国民警卫队总指挥下达，程序上基本符合"通过州长"这一法定形式要求。加州方面虽不满，但不得不承认，加州法律授权其国民警卫队总指挥"以州长名义发出所有命令"，这也为联邦政府的程序合规性提供了依据。
第三，加州方面还引用了第十修正案，认为总统对国民警卫队的动员剥夺了州主权，违反第十修正案。但法院在该裁决中指出，若总统行为在授权范围内，则不构成违宪。
最后，虽然本案并未直接引用《叛乱法案》，但它的影子始终在场。这部 1807 年制定的法律，赋予总统在"反联邦叛乱""大规模执法阻碍"或"州政府请求协助"等情形下直接动用现役军队介入国内事务的权力，也成为联邦军队直接参与国内事务的极少例外。
若未来局势升级，总统完全可能在《美国法典》第 10 编第 12406 条不足以支撑时转而援引《叛乱法案》，绕开州政府，甚至出动联邦现役部队。该法曾在历史上多次用于镇压骚乱（如 1957 年阿肯色州反对种族融合、1992 年洛杉矶骚乱），但因其本质上突破了《地方安保法案》对军队执法的限制，故极具争议性。而在一个政治高度分裂的时代，它极可能成为下一场宪政冲突的法律引信。
03
制度困境与政治前景：枪杆子，听谁的？
本案尚未终结，上诉法院目前作出的裁决，只是在案件审理过程中，暂时中止地方法院的禁令。加州方面，还有可能进一步向最高法院提起上诉。但即便最终实质审理结束，仅在这样一个案件中，也几乎不可能彻底解决联邦与州之间关于军队调动的政治冲突。
从制度设计看，《美国法典》第 10 编第 12406 条原意是为应对"叛乱、入侵、重大执法失效"等极端情况，但由于缺乏对"执法失效"的实质定义，使得总统拥有了巨大的裁量空间。
如加州政府在诉讼中所言："这是第一次有总统在州政府未陷入功能瘫痪时，单方面调用部队进入主要城市执法。"而这一次，联邦法院选择站在总统一边。下一次，会不会是另一位总统，在另一个州长头上拔出同一把刀？若未来某日，总统将"街头抗议"或"政府不合作"解释为"执法失效"，据此调动国民警卫队，将会如何呢？如果调动的是正规军队，又将如何呢？
这场关于"枪杆子听谁的"的争议，不仅是宪法条文的分歧，也在考验着整个宪制结构的互信。美国制度之所以能够容忍高度分权与地方自治，便是建立在这样一个前提上：联邦不会滥用暴力资源，州政府不会挑衅联邦主权，双方以法律为边界相互制衡。
但当联邦出于政治目的绕过州长动员军力，当州政府以程序为由拒绝合作维护秩序，当法律语言的技术解释足以决定是否部署持枪部队走上城市街头时——各个玩家所依赖的，已经不再是善意，更多地是规则自身的精确性与可预期性。
如果法律授权本身变得过于宽泛，宪政平衡将逐渐偏向一方。而历史一再证明：掌握军力的一方，往往也会试图主导政治方向。在这个意义上，"枪杆子听谁的"，不是军事问题，而是制度信任问题。各方在争夺的，也不仅仅是武装本身，而是在争夺定义暴力正当性的权力和未来政治潮水的方向。
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